Autorizarea unui proiect imobiliar este un proces complex care uneori durează mai mult decât se estimează inițial. Fiind un proces de durată, varietatea de situații ce pot apărea în acest timp în activitatea proprietarului terenului este foarte diversă. Situații precum intrarea într-un parteneriat, schimbarea de strategie, aspecte de reorganizare societară la nivelul grupului (fuziuni, divizări, transferuri de patrimoniu etc.), necesități financiare care impun vânzarea terenului etc. pot duce la transferul investiției în diferite stadii ale acesteia, uneori în etapa anterioară emiterii autorizației de construire. Și din punctul de vedere al construcțiilor locuință personală se ridică problema efectelor pe care o schimbare în situația juridică a terenului din orice motiv (succesiune, partaj în urma unui divorț etc.) îl poate avea asupra procedurii de autorizare.
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții prevede expres menținerea valabilității autorizației în cazul schimbării investitorului înaintea finalizării lucrărilor (condiționat de respectarea prevederilor acesteia și de înscrierea noului proprietar în cartea funciară), fără însă să se refere și la situația în care investitorul se schimbă înainte de a se fi obținut autorizația de construire. La nivelul autorităților publice modul de aplicare a Legii nr. 50/1991 în aceste situații nu este unitar în prezent.
Unele autorități au considerat că această tăcere a legiuitorului ar echivala cu o interdicție de transfer a certificatului de urbanism și a avizelor către noul investitor în cazul menționat (transferul terenului anterior obținerii autorizației de construire). La nivelul primăriilor reședințelor de județ, pe baza discuțiilor informale rezultă că aproximativ 20% dintre aceste autorități nu rescunosc o schimbare de titular a certificatului de urbanism și a avizelor. Aceste autorități solicită refacerea integrală a procedurii de autorizare, respectiv se reîncepe autorizarea de la primul pas – depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism pe numele noului titular. Motivația în general a fost că autorizația de construire se va emite doar pe numele titularului certificatului de urbanism/ avizelor, și orice diferențe blochează procedura de autorizare.
Considerăm că din punct de vedere juridic nu orice tăcere a legiuitorului poate avea efectul unei interdicții legale. Analiza juridică trebuie pornită de la natura și scopul reglementării, respectiv de la imperativele de ordin public care ar necesita o protecție legală prin instituirea unei interdicții.
Este deci relevant de analizat scopul și natura celor două tipuri de documente care fundamentează emitarea autorizației de construire, respectiv certificatul de urbanism și avizele solicitate prin acesta. Astfel, certificatul de urbanism este definit de lege ca actul de informare prin care autoritățile publice fac cunoscute solicitantului o serie de informații privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și cerințele de urbanism aplicabile. La rândul lor, avizele sau acordurile solicitate prin certificatul de urbanism reprezintă punctele de vedere ale emitenților, furnizori de utilități sau instituții publice abilitate, prin care se certifică respectarea anumitor cerințe tehnice din diferite domenii specifice.
Prin urmare, atât certificatul de urbanism cât și avizele solicitate prin intermediul acestuia sunt documente cu caracter tehnic, emise în considerarea anumitor caracteristici tehnico-economice ale imobilului și ale proiectului propus, și nu ale solicitantului.
Pornind de la această realitate faptică, cât timp caracteristicile proiectului care au fost avute în vedere la momentul eliberării acestor documente se păstrează în urma schimbării investitorului, se poate argumenta în mod rezonabil ca transferabilitatea acestora trebuie privită ca o posibilitate și nu ca o interdicție implicită.
Imperativul de ordine publică care este avut în vedere de procedura de autorizare este asigurarea respectării cerințelor tehnice și urbanistice, iar pentru a atinge acest imperativ nu este necesară limitarea libertății de contractare sau de organizare societară a investitorului. Practic, în momentul emiterii certificatului de urbanism sau a avizelor, calitățile persoanei solicitantului sunt lipsite de relevanță motiv pentru care, pe un fir logic al gândirii, acest raționament trebuie aplicat și în cazul schimbării titularului inițial.
De altfel, din aceleași rațiuni legiuitorul a prevăzut posibilitatea schimbării investitorului după emiterea autorizației. Mai mult, deși în Legea nr. 50/1991 nu este expres menționată situația anterioară emiterii autorizației, legiuitorul a aplicat acest raționament în unele reglementări privind avize specifice. Astfel, este expres reglementată menținerea valabilității avizului de securitate la incendiu, a avizului de gospodărire a apelor sau avizului de mediu, în cazul schimbării titularului inițial.
Trebuie de asemenea ținut cont de faptul că legiuitorul nu poate acoperi într-un act normativ paleta extinsă a situațiilor care se pot naște în practică și de aceea, în numeroase cazuri, revine în sarcina celui ce aplică legea să analizeze în ce măsură conduita nereglementată expres poate genera situații care să contravină literei sau spiritului legii. O lege este bună nu în măsura în care prevede orice scenariu sau detaliu posibil (sarcină imposibilă pentru legiuitor), ci în măsura în care definește principiile de bază care permit atingerea scopului legii în orice situație nou apărută. Nicio dispoziție cuprinsă în reglementările privind autorizarea lucrăriilor de construcții nu contrazice posibilitatea transferării certificatului de urbanism și a avizelor către un nou titular care nu face altceva decât să continue investiția demarată inițial, toate elementele tehnice fiind conservate în continuare.
Problema expusă mai sus este inclusă în clarificările propuse de legiuitor prin Proiectul de lege privind autorizarea executării lucrărilor de construire și desființare a construcțiilor publicat pe site-ul Ministerul Dezvoltarii Regionale, Administratiei Publice si Fondurilor Europene la data 15 ianuarie 2018. Proiectul de lege prevede că în cazul schimbării investitorului înainte de data emiterii autorizației de construire, avizele și acordurile stabilite prin certificatul de urbanism care au fost deja obținute înainte de schimbarea investitorului își păstrează valabilitatea și se transmit de drept noului investitor. În dezbaterile publice care au avut loc ulterior publicării Proiectului de lege s-a discutat și oportunitatea menționării transferabilității certificatului de urbanism, tocmai pentru a preîntâmpina blocajele generate în practică de interpretările literale.
Este salutară disponibilitatea autorilor Proiectului de a clarifica legislativ acest gen de situații de interpretare neunitară. În același timp însă, după cum menționam mai sus, nu trebuie așteptată o intervenție legislativă, proces de durată, de fiecare dată când o situație nu a fost prevăzută expres într-un act normativ. Intepretarea literală, fără a avea în vedere finalitatea urmărită de lege, este o problemă prea des întâlnită și nu trebuie să cădem într-un formalism excesiv.
Prin urmare, considerăm că și până la momenul adoptării Proiectului trebuie avut în vedere faptul că documentația premergătoare emiterii autorizației de construire are în vedere investiția și nu investitorul și transferul certificatului de urbanism și a avizelor trebuie considerată ca fiind o operațiune valabilă.
Autori: Ioana Waszkiewicz (senior associate), Luca Dejan (associate)
